激發市場活力促進環保PPP模式良性發展

北極星環保網訊:近年來，我國很多地方通過設立PPP產業投資基金、PPP獎補資金等方式推進了環保PPP模式的發展，環保PPP模式的項目數量和金額都得到快速增長。根據財政部PPP中心數據顯示，截至2017年12月，各行業PPP項目數前三位分別是市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護，其中汙染防治與綠色低碳項目數量為3979個、投資額4.1萬億元，分別佔PPP綜合信息平台項目庫的55.8%、38.0%。

環保PPP模式能夠解決環保項目所麵臨的融資難、到位難、管理效率低下等問題，加大環保產業的市場化程度，拓寬環保產業的發展空間。為促進我國環保PPP模式的良性發展，筆者認為，應關注以下五方麵問題。

第一，要理性看待PPP模式適用範圍，防止出現泛化和碎片化的現象。按照具體服務對象，環保PPP模式可以分為單一項目、環保產業基金、區域或流域環境保護三大類。目前，我國在環保領域普遍採用的是單一項目，如大型汙水處理廠的PPP模式等，而PPP模式環保產業基金，如PPP土壤修復基金，也已經開始試點。未來，環保PPP的發展模式應該從單體環境治理項目向綜合性的區域或流域環境保護轉變。綜合性的區域或流域環境保護模式是將整個區域或流域的環境保護，通過類似項目捆綁、協同設施規劃與投資建設管理等方式，將區域內分佈的各種產業鏈整合成為一個大項目。通過複合產業鏈設計，能夠增加整個項目包的總收益，使原來並不盈利的環保項目盈利，同時，還能促進流域內環保產業鏈的高、中、低利潤項目共同發展。

但是，在綜合性轉變過程中，要避免泛化和碎片化的現象發生。PPP泛化現象是把無關的項目強加進來，這會增加社會資本實施的難度。碎片化是對PPP項目進行過度分割的現象，比如一個項目被分為不同的部分並採取不同的方式，這將導致產業鏈的上下環節被拆散等，不利於係統集成實現整體績效水平的提高。PPP模式並非適用於所有環保項目，其適用與否取決於項目的技術複雜性、收費難易程度、生產或消費規模、設施設備要求等自身屬性。因此，應理性看待PPP模式適用範圍。

第二，要激活社會資本的活力。PPP模式是政府公共資本與私人資本的合作，這種合作應當是一種平等主體間的私法意義上的合作關係。但是，政府掌握公共權力的現實可能會導致私人資本的合法權益無法得到應有保障。這種情況在環保PPP項目發展中同樣存在。對於社會資本而言，環保企業相比其他行業，在規模、融資上都沒有優勢。但從環保項目看，很多地方環保項目的前期準備不足，有的項目甚至在準備階段就不到位，加之政府在規劃、可行性研究論證、財政承受力招標程序、文件合同等方麵的不規範操作，增加了項目風險。環保PPP項目一般周期在20～30年，具有周期長的特點，這就進一步加大了地方政府違約、法律變更等風險。這些因素的存在都影響了社會資本參與的積極性。因此，環保PPP模式應該維持好政府公共資本與私人資本各自權益之間的平衡，通過製度安排使政府公共資本與私人資本實現雙贏。

第三，環保PPP模式良性發展要根據項目選擇適合的回報機製。環保領域中，政府付費類項目通常採用的是「可用性+績效付費」回報機製。在這種方式中，可用性付費是以項目竣工驗收合格、建設可用性績效指標向社會資本逐年支付;而運營維護績效付費是按照運營維護績效、考核結果來支付的。在實踐中，部分環保PPP項目的「可用性+績效付費」的回報機製出現了可用性付費佔比大而運營績效付費佔比微乎其微的現象，這增加了PPP項目由政府兜底的風險。環保PPP模式實施的出發點和落腳點是保護環境，因此，PPP模式應該強化按效付費的機製，通過可用性付費比例的降低和運維績效付費比例的提高，來改變「重建設、輕運營」的局麵。與此同時，也要充分考慮項目是否具備實行績效掛鈎的抓手。

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