專訪王守清： 把PPP當成天上掉下的餡兒餅 自然做不好

北極星環保網訊:截至2017年12月末，全國PPP綜合信息平台項目庫共收錄PPP項目14424個，總投資額18.2萬億元。短短4年間，我國已經成為全球最大的PPP市場。與此同時，PPP的快速發展衍生出不少行業亂象，也引起了中央各部委的高度重視。

繼財政部印發《關於規範政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平台項目庫管理的通知》（以下簡稱「92號文」）和國資委下發《關於加強中央企業PPP業務風險管控的通知》（以下簡稱「192號文」），春節前夕，國家發展改革委和財政部聯合印發《關於進一步增強企業債券服務實體經濟能力，嚴格防範地方債務風險的通知》，PPP迎來了強監管周期。

就PPP目前的發展現狀以及麵臨的機會與挑戰，本刊近日專訪了清華大學PPP研究中心首席專家王守清教授。

清華大學PPP研究中心首席專家王守清教授。

把PPP當成天上掉下的餡兒餅，這是念歪了經

環境經濟：早在2004年，住建部就曾頒佈126號文，在市政基礎設施的六個領域全麵推行特許經營，但在2009年到2013年長達5年時間裏，其發展幾乎陷入停滯。而從2014年至今，PPP一路高歌猛進，異常火熱，您認為背後的原因是什麼？

王守清：從國際上來看，基礎設施建設對任何一個國家的發展以及對人民群眾生活水平的提高都具有重要的意義，這本身就是一個需求。而基礎設施建設過去主要由政府來做，但政府沒有那麼多錢或短時間拿不出那麼多錢，就需要社會資本來參與。

具體到我國來看，2013年底，黨的十八屆三中全會提出「允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施建設和運營」。隨後，2014年財政部和國家發展改革委等多部委力推PPP。得益於政策的利好，PPP簽約量一下子就上去了，形成了這樣一個高潮。

為什麼中央要力推PPP呢？主要有3個目的。一是為了減少地方政府債務。2013年，國家審計署審計出來的地方債餘額近20萬億元，這一方麵與我國中央和地方財權、事權不匹配有關，很多地方政府利用融資平台公司舉債，另一方麵地方政府做了大量的BT項目，20萬億地方債很大一部分是由BT造成的。中央認為長此以往會產生係統性風險，所以力推PPP，首要目的就是為了減少地方債務。

二是為了提高公共服務供給的質量和效率，這也是PPP的本質。諾貝爾經濟學獎獲得者弗裏德曼曾說過：「花自己的錢辦自己的事，最為經濟；花自己的錢給別人辦事，最有效率；花別人的錢為自己辦事，最為浪費；花別人的錢為別人辦事，最不負責任。」

過去，政府用納稅人的錢給老百姓提供公共產品，全世界事實也表明這是最糟糕的，當然這是從統計意義上說的。現在做PPP就不一樣了，政府授權社會資本，社會資本用自己的錢或者借來的錢，替政府給老百姓提供公共產品，政府的責任就是重點關注產品質量、服務水平和單位價格，切忌承諾回報率。如果承諾回報率，企業幾乎不承擔什麼風險，也沒有太大動力去提高效率和改進服務，甚至可能有意做大成本。對社會資本而言，需要注意的是，「沒有金剛鑽，不攬瓷器活」，如果所提供的產品或服務不能符合政府的要求，則可能因政府和使用者要求拒絕支付或非足額支付甚至罰款而虧本。

三是服務於「一帶一路」。「一帶一路」沿線國家大多數是發展中國家，基礎設施建設需求旺盛，為我國社會資本提供了廣闊的市場空間。但是，PPP比較複雜，而且這些國家中風險較大，所以我們國家力推PPP還有一個原因就是希望國內企業先在國內好好做，在幹中學、邊幹邊學，搞清楚弄明白，以便將來企業更好地「走出去」。

環境經濟：雖然這4年PPP得到了快速發展，但業內有這樣一種說法，「PPP是被念歪了的經」。對此，您怎麼看？

王守清：我覺得這不是PPP本身的錯。很多人沒有正確理解PPP，把PPP當成了天上掉下的餡兒餅，做PPP的動機就不對。

首先從地方政府這兒，有些人就把經給念歪了。地方政府沒有足夠的錢但要發展基礎設施建設，國家又不允許地方政府隨便舉債，還把過去融資平台公司這條路堵死了，怎麼辦？2013年底全國財政工作會議提出「修明渠、堵暗道」，就是地方政府可以做PPP，而且用於支付和補貼PPP項目的錢不屬於地方政府的債務，但財政部同時也規定每一年度用於支付和補貼全部PPP項目的支出不能超出一般公共預算支出的10%。

問題是，有些地方政府並沒有嚴格執行10%的上限，最後就出問題了。我以前和現在都一直在說，在全世界PPP做得最多最好的國家中，PPP不過是所有公共產品交付模式中的一種選擇，佔比10%～20%，具體到我國，我覺得30%左右是比較合理的。過去幾年一窩蜂都做PPP，顯然要出問題。

除了地方政府，金融機構也有一定責任。金融機構過去幾十年主要依靠放貸的利息差賺錢，而且其經驗證明，貸款給政府最可靠，其次是央企和國企，貸款給民企最容易出問題，所以金融機構做PPP，隻要政府出函、央企和國企投資者提供母公司擔保就放貸，而非基於項目本身的現金流（合規來自政府或使用者），打各種擦邊球。

此外，金融機構真正懂基礎設施和PPP的專業人才嚴重匱乏，與其人才構成不無關係。PPP是基於項目融資。所謂項目融資，是通過項目去融資，即通過期望收入、項目資產、合同權益為主去融資。換句話說，金融機構應該看項目行不行，有沒有足夠現金流，看做項目的人，看交易的條件，而不是看政府擔保和投資者母公司抵押給金融機構多少東西。

歸根到底，還是金融機構固守傳統，依賴於政府信用，依賴於央企、國企信用，不太在乎項目本身的現金流。金融機構必須打破固有傳統觀念，不能老舒舒服服地躺著掙錢，應該增強做PPP的能力。

PPP這套思路是很好的，隻不過大家不嚴格、不規範地做PPP，把好經念歪了，所以中央各部委近期接連出台了幾個規範發展PPP的文件，建立負麵清單堵漏洞。

PPP進入強監管周期，逐步回歸理性

環境經濟：伴隨著PPP快速發展產生了很多的問題，也引起了中央各部委的高度重視，財政部去年頒發的92號文直指非規範化項目，要求各省市對項目進行集中整改和清理，也給出了限定期限。您覺得清庫的項目數量會不會很大？一旦PPP項目被清理出庫，投向PPP的資金又該如何處理？

王守清：學術界有一個大概統計，如果嚴格按照92號文的要求，目前財政部PPP項目庫裏將近2/3的PPP項目是不合規的，或者說有不合規的成分。但我個人判斷，把這2/3不合規的PPP項目全部清庫也不可能，估計將清掉10%左右。

如果這個項目是使用者付費的，對投資者的影響就不大。如果是政府付費的，分為兩種情況：一是簽約了但還沒有真正投入，大家可以坐下來商量整改。二是已經投入了，我個人建議，看現有投資者是否還願意整改，即談判調整到合規為止。如果同意，就是一個重新談判的過程，如果不同意，就把現有做完的部分進行評估，把事情了結，邊界一定要清楚。然後，這個項目再採用TOT模式，政府重新找投資者。

環境經濟：目前，中央各部委對金融機構的監管力度驟然增加，有媒體報道，金融機構對92號文之前已經入庫的項目持觀望態度，對入庫新項目採取審慎的態度，甚至有些股份製銀行已經不做PPP業務了，您怎麼看待這個問題？

王守清：銀行收緊，這是肯定的。我個人判斷，在3月31日前，銀行肯定就不做了；4月到年中，我覺得是觀望階段，如果銀行的其它業務好，做PPP的積極性就不高，如果不好，可能還會做PPP；下半年就進入理性階段，合適的PPP項目就做，不合適的就不做。這也是PPP的一個優點，如果一個項目不好，地方政府再想上，沒有投資者投資、沒有銀行放貸，這個項目也做不了。PPP就是要滅掉「政績思維」，回歸理性，避免出現政績項目和重複項目，有效解決投資無效的問題。

本文來源：http://huanbao.bjx.com.cn/news/20180313/885025.shtml